Одна из последних законодательных инициатив правительства Кыргызстана, предполагающая размещение государственного социального заказа для неправительственных организаций (проект Закона КР «О государственном социальном заказе» от 10 февраля 2022 г. [1]), лежит в плоскости попыток выстроить благоприятный для власти диалоговый формат взаимодействия с этими агентами гражданского общества. Однако она может свидетельствовать о том, что у политического руководства страны отсутствует четкое видение пути оптимизации и повышения эффективности государственного управления в направлении улучшения системы предоставления государственных услуг населению, которая, по сути, должна выступить инструментом повышения кредита социального доверия власти. Отсюда центральный тезис статьи: политический истеблишмент в Кыргызстане стремится использовать НПО как инструмент перформативной политики – символические политические действия, имеющие широкий общественный резонанс, но не предполагающие действительных трансформаций. Обоснование данного аргумента предполагает рассмотрение особенностей гражданского общества Кыргызстана с последующим анализом сути и последствий проводимой государственной политики в отношении него.
Специфика ткани гражданского общества Кыргызстана: субституция государства vs дистанцирование от государства
В западной традиции гражданское общество определяется как «экосистема» органичных социально-культурных отношений, выстраиваемых в пространстве между государством, бизнесом и семьей, в основе которых лежат как эндемичные, так и привнесенные знания, ценности, традиции и принципы, необходимые для взаимодействия и достижения определенных целей граждан [2]. Иными словами, гражданское общество – это не только продвигающие ценности демократии и права человека НПО и активисты, но и исследовательские центры, СМИ, а также «недемократические» и «нелиберальные» социальные группы, бизнес-организации, профсоюзы и религиозные сообщества. В целях обоснования выдвинутого в данной статье тезиса фокус анализа сделан на либеральные НПО и незарегистрированные группы взаимопомощи, функционирующие на основе ценностей традиционного общества.
В Кыргызстане акторов гражданского общества по критериям ценностей условно можно разделить на две группы. Первая группа – «либеральное» гражданское общество, представленное НПО, транслирующими либеральный дискурс [3] ввиду существующей зависимости получения ими финансирования от соответствия их проектов идеологическим требованиям западных доноров. Основа активистского состава данных организаций – молодые люди, проживающие в городе и имеющие заграничный опыт в сфере профессиональной деятельности или учебы. Как подчеркивает О. Руа, фокус на данной категории граждан обусловлен а) их знанием языка (как правило, английского) и способностью понять требования доноров; б) их неприятием морального этоса традиционных сетей солидарности (семейные, клановые и т. д.), что детерминирует, с одной стороны, их свободомыслие, с другой – их способность транслировать либеральный дискурс в этих сетях [4, с. 142].
Деятельность данных НПО охватывает три направления: а) мониторинг и анализ работы государственных органов; б) информирование и обучение населения (например, по вопросам, выносимым на референдум); в) оказание материальной и моральной поддержки населению [5]. По сути, это организации и неинституционализированные группы, которые заменяют государство, где оно не эффективно. В частности, такую роль сыграли группы активистов в системе здравоохранения в период пика заболеваемости COVID-19 в 2020 г., когда правительство ввело карантин, но не смогло в полной мере предоставить населению необходимые социальные и медицинские услуги. Как отмечает один из респондентов, опрошенных экспертами Центра изучения европейской безопасности (CESS) в рамках исследования поля гражданского общества в Кыргызстане, пандемия заставила население республики осознать, что национальная система здравоохранения не работает, что побудило к мобилизации отдельных активистов-волонтеров и активистов НПО к оказанию помощи населению через координацию взаимодействия между населением, властями и медицинскими учреждениями, приобретение медицинского оборудования, средств индивидуальной защиты, оказание материальной помощи нуждающимся гражданам, а также информирование населения о том, куда можно обратиться за медицинской помощью, где приобрести лекарства и т.д., что делать в экстренных случаях [5].
Однако, по мнению О. Руа, либеральное гражданское общество неоднородно и внутри него существуют т. н. «витринные» НПО, когда активисты посредством участия в работе этих организаций прежде всего решают вопрос самореализации, используя НПО как трамплин для выезда в страны Запада, что, соответственно, дистанцирует их от граждан, интересы и права которых НПО должны отстаивать. По сути, они формируют привилегированную социальную группу, в материальном отношении стоящую выше остального населения [4, c. 143–144].
Вторая группа – «нелиберальное» гражданское общество, объединяющее различные группы населения, представления о политике которых формируются на основе традиционных ценностей / «постнеолиберальных» ценностей, предполагающих, что «общее благо» состоит не в культуре потребления и институте частной собственности, охраняемой законом, а в «коллективном благополучии» внутри того или иного сообщества [6]. Представляется, что природа данного «общего блага» может быть раскрыта через призму теории благополучия М. Джексона, согласно которой проблема благополучия является экзистенциальной по своей сути, но социальной по способу разрешения [7, c. xi]. Иными словами, чувство благополучия возникает в процессе самореализации по отношению к другим – индивидуальное благополучие через участие в создании общего благополучия.
Группы «нелиберального» гражданского общества представляют собой, используя терминологию Ч. Тилли, «сообщества взаимного доверия», которые дистанцируются от государства, чья поддержка носит краткосрочный и нестабильный характер, для самостоятельного решения своих повседневных проблем посредством неформальных практик, основанных на патронажно-клиенталистских отношениях и представлениях морали [8, c. 59]. Как и в случае с либеральными гражданскими активистами, данные группы весьма разнообразны, они варьируются в зависимости от конструктивности их практик. В качестве примера можно привести «группы самопомощи» для решения инфраструктурных и социальных проблем в новостройках вокруг Бишкека (строительство дорог, водопровода, школ, медицинских пунктов, финансовая поддержка), в которых проживают (зачастую на нелегальных основаниях, что априори лимитирует администрирование государством их благосостояния) в основном внутренние мигранты из других регионов в попытке улучшить свое социально-экономическое положение. При этом активность данных групп концептуализируется их членами в дискурсе традиционной солидарности через апеллирование к практике ашара как доказательства длительной исторической традиции взаимопомощи [9].
Вместе с тем в рамках «нелиберального» гражданского общества следует отметить радикальных акторов. Этот как правило группы граждан, наделившие себя правом преследовать тех, кто не получил наказания за нарушение действенных или установленных самими этими группами правил. Наиболее известный кейс вигилантизма в республике – это физические и информационные травли в отношении женщин, представителей ЛГБТ-сообщества и нелегальных трудовых мигрантов из КНР, устраиваемые провозглашающими себя национал-патриотами членами группы «Кырк Чоро», наделившими себя правом следить за порядком (моральным и нормативным) в стране [10, c. 237].
В настоящее время неконструктивные группы «нелиберального» гражданского общества приобретают всё большую значимость для политических акторов КР. Наиболее рельефно это проявилось в ходе третьей неконституционной смены власти в 2020 г. В частности, как отмечают гражданские активисты, опрошенные Центром изучения европейской безопасности в октябре 2020 г., они вышли на акции протеста с требованием отмены результатов выборов, а не против политического режима [5]. Однако ситуация стала стремительно меняться, когда увеличилось число участников протестов за счет молодых людей, прибывших из регионов, освободивших ряд заключенных политических лидеров и захвативших административные здания [11, c. 95].
В свою очередь, представляется, что рост значимости «нелиберального» гражданского общества обусловлен двумя факторами. Во-первых, налицо самодискредитация либеральных НПО работой в рамках реализации программ, финансируемых внешними донорами при которых единственными механизмами деятельности становится только «обвинение и порицание» (blaming and shaming) государственных органов, отдельных политиков и лиц [12] без возможности представления реальных и конструктивных предложений для решения экономических, социальных и иных вопросов с учетом потребностей государства и населения в сохранении стабильности и безопасности, а также без достаточной оценки менталитета, ценностных ориентиров и ожиданий «большинства». Это объясняет факт того, что сфера мониторинга работы государственных органов занимает последнее место в списке приоритетов работы НПО, на втором месте – оказание помощи и главный фокус – на образовании как механизме воспитания свободномыслящих либеральных активистов [5]. Во-вторых, три раунда неконституционной смены власти в Кыргызстане, обозначившие неэффективность в равной степени президентской (узурпация власти одним семейным кланом при А. Акаеве и К. Бакиеве) и парламентской (олигархизация политических партий при А. Атамбаеве и С. Жээнбекове) форм правления, способствовали социальному разочарованию в западной модели политического развития. В числе основных пунктов социального недовольства можно отметить следующие: а) коррупция в высших эшелонах государственной власти, превратившая государство в рентоориентированный институт; б) социальная поляризация в силу рентоориентированного поведения государственных служащих; в) неэффективность государственных органов в предоставлении качественных услуг. В этом отношении представляется, что высказывание одного из респондентов-бизнесменов на юге республики в исследовании А. Исмаилбековой о том, что представители криминального мира, которым он был вынужден выплачивать «долю» от своего бизнеса, входят в положение предпринимателей в условиях финансовых трудностей, в то время как «наглые» правоохранительные органы требуют неформальных выплат, несмотря ни на что [13, c. 77], можно рассматривать в качестве существующих оценок работы государства отдельными группами населения.
«Либеральное» гражданское общество в Кыргызстане как инструмент перформативной политики на основе ожиданий акторов «нелиберального» гражданского общества
На этом фоне возникает вопрос относительно логики, стоящей за принятыми в 2021 г. поправками к нормативно-правовым актам КР, предусматривающими ужесточение контроля над акторами «либерального» гражданского общества (Закон КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы КР «О некоммерческих организациях», «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)»)» [14]), несмотря на его относительную слабость в аспекте кредита доверия со стороны населения, и инициированным в этом году законопроектом «О государственном социальном заказе».
Представляется, что данные меры обусловлены следующими факторами. С одной стороны, «либеральное» гражданское общество, несмотря на свой невысокий авторитет, остается важным актором с позиции демонстрации политическим режимом своего стремления к демократизации, что обусловливает выделение еще большей финансовой поддержки со стороны международных финансовых институтов и стран Запада. Вместе с тем функция либеральных НПО по проведению мониторинга деятельности правительства на предмет решения им вышеобозначенных проблем государственного управления и защиты прав человека формирует негативный образ политического режима. Особенно силен их голос по трем основным направлениям – права женщин, этнических меньшинств и представителей ЛГБТ-сообщества [15, c. 44]. В условиях сильного влияния традиционных ценностей, религии и бытового консерватизма в обществе это становятся предметом столкновений либеральных НПО с группами вигилантов, как это было на марше за права женщин 8 марта 2019 г. Как следствие, в Кыргызстане возникает уникальная для Центральной Азии ситуация, при которой государство одновременно пестует и преследует либеральные НПО [11, c. 90].
С другой стороны, с точки зрения взаимодействия с политическими акторами, «нелиберальное» гражданское общество характеризуется следующими моментами:
- во-первых, как показали события осени 2020 г., эти группы не делают различий между оппозиционными и провластными политиками. Отсюда и антиэлитный характер протестов 2020 г., и популярность С. Жапарова как такой же жертвы политического истеблишмента;
- во-вторых, главный мотивирующий фактор их политического участия – восстановление «социальной справедливости», предполагающее минимизацию социальной поляризации и «государственную ответственность»;
- в-третьих, лидер – выходец из народа, «простой парень», защитник обездоленных – получает кредит доверия от своих сторонников и карт-бланш на проведение политического курса, который может нарушать нормы права, установленные его коррумпированными предшественниками, проводившими несправедливую политику [16].
Соответственно, данные группы готовы ждать изменений, даже нарушающих законодательство, но изменений реальных и идущих в соответствии с нормами общественной морали. В частности, в своем исследовании А. Исмаилбекова приводит пример оценки предпринимаемых командой действующего президента мер в отношении замешанных в коррупционных схемах чиновников и политиков, предполагающих возмещение ими материального ущерба, нанесенного государству, в обмен на освобождение от тюремного заключения. Один из респондентов отметил, что у С. Жапарова есть «дух» (смелость) вернуть деньги, чего не смог сделать С. Жээнбеков [13, c. 75]. Представляется, что именно ожидания подобных реальных действий выступают для групп «нелиберального» гражданского общества ограничителями манипулирования ими.
В результате, политические акторы используют популистскую риторику на основе ценностей «нелиберального» гражданского общества (вернуть народу народное, восстановить социальную справедливость и т. д.), но, не имея ресурсов реализации его запросов, обращаются к «либеральному» обществу, которое а) более для внешних акторов; б) создает инфоповоды относительно непрозрачной работы чиновников и политиков.
Однако данный политический курс имеет ряд проблем в долгосрочной перспективе. Во-первых, ужесточение правил предоставления финансовой отчетности и регистрации не может выступить действительным ограничителем работы либеральных НПО, поскольку они могут получать и получают (в особенности те, кто занимается вопросами ЛГБТ-сообщества) финансирование по латентным каналам [12]. Во-вторых, иностранные доноры и академическое сообщество приходят к выводу о необходимости смещения фокуса своего внимания с либеральных НПО на укрепление связей с группами «нелиберального» гражданского общества [6, c. 2], поскольку описанная выше кадровая политика первых не способствует распространению либерального дискурса среди большинства населения. В-третьих, усиление контроля над либеральными НПО – это борьба с последствиями кризиса, а не его причинами, лежащими в плоскости неформальной политики. В результате, возникает «дилемма небезопасности политического режима», при которой формальные государственные институты используются политическим истеблишментом в целях предотвращения его смещения, что, соответственно, обусловливает развитие неформального политического поля, правовую аномию и, как следствие, подрывает доверие населения и увеличивает риски социально-политической турбулентности [17, c. 162–163]. В-четвертых, либеральные НПО не могут заменить государство. Такие системные вопросы, как снижение уровня безработицы и повышение качества образования и здравоохранения, не могут быть решены НПО. Последние реализуют краткосрочные проекты, долгосрочный эффект от которых может быть при наличии заинтересованности государства в исправлении своего политического курса и реформировании той или иной сферы.
При наличии истинного стремления политического истеблишмента укрепить доверие со стороны «нелиберального» гражданского общества, дистанцирующегося от государства, через действенные механизмы, он может использовать уже имеющийся инструментарий. Во-первых, государство располагает возможностью софинансирования проектов, реализуемых НПО. Как правило, последние должны самостоятельно покрывать по меньшей мере 10% и выше расходов при реализации проекта, на который донор выделил грант (в частности, по такому принципу работает ЕС) [18]. В случае софинансирования этих 10% государство а) становится участником проекта и таким образом может не только поддерживать диалог с НПО, но и укрепить кредит доверия со стороны представителей «нелиберального» гражданского общества; б) получает возможность быть в курсе текущих инициатив доноров и коммуницировать с ними по поводу будущих проектов, которые могли бы помочь государству в реализации соответствующей политики (например, развитие малого и среднего бизнеса). Во-вторых, учитывая, что согласно законопроекту «О государственном социальном заказе» НПО будут иметь возможность получать прибыль от реализации государственного заказа, представляется возможным адаптирование опыта реформирования системы государственной службы Великобритании по внедрению рыночных механизмов в систему государственной службы через создание кванго – полуправительственных отраслевых исполнительных структур, функционирующих на договорной основе с министерствами и наделенных правом найма сотрудников, разработки собственной сетки заработной платы и установления схем должностей для оптимизации государственных расходов и дальнейшего повышения качества предоставляемых услуг путем материального стимулирования государственных служащих. В-третьих, вопрос нежелательного дискурса со стороны либеральных НПО может быть решен транслированием альтернативного дискурса через образование, которое, как отмечалось выше, является основной сферой работы НПО с населением в Кыргызстане.
Таким образом, выбранный политическим истеблишментом курс в отношении либеральных НПО в краткосрочной перспективе может быть полезен в аспекте сохранения образа государства с относительной свободой действий для «либерального» гражданского общества и дальнейшего привлечения кредитных и грантовых средств доноров. В долгосрочной перспективе, будучи основанным на манипулировании дискурсом одной части гражданского общества при взаимодействии с другим в контексте перформативной политики, сохраняющей по факту статус-кво в системе государственного управления, этот курс может негативно сказаться на легитимности и стабильном положении правящего политического истеблишмента на фоне актуализации проблемы вигилантизма, детерминирующей рост социальных противоречий.
Автор: ИСАП
Литература:
[1] Проект Закона «О государственном социальном заказе» (10.02.2022) // Сайт Министерства труда, социального обеспечения и миграции КР. URL: https://mlsp.gov.kg/2022/02/10/proekt-zakona-o-gosudarstvennom-soczialnom-zakaze/
[2] VanDyck Ch. K. Concept and Definition of Civil Society Sustainability (30.06.2017) // Website of Center for and International Studies. URL: https://www.csis.org/analysis/concept-and-definition-civil-society-sustainability
[3] McGlinchey. E. The Changing Landscape of Uncivil Society in Kyrgyzstan (18.07.2018) // URL: https://fpc.org.uk/the-changing-landscape-of-uncivil-society-in-kyrgyzstan/
[4] Roy O. Soviet Legacies and Western Aid Imperatives in the New Central Asia // Civil Society in the Muslim World. Contemporary Perspectives / Ed. A. B. Sajoo. London and New York: I.B.Tauris & Co Ltd, 2002.
[5] Bekbolotova B., Erisheva A. and Kulikova I. Between praise and persecution: Civil society in Kyrgyzstan // EUCAM Working Paper No. 1. September 2021 / Ed. J. Boonstra // URL: https://eucentralasia.eu/between-praise-and-persecution-civil-society-in-kyrgyzstan/
[7] Jackson M. Life within Limits: Well-Being in a World of Want. Durham, NC: Duke Univ. Press Books, 2011.
[8] Tilly C. Democracy. New York: Cambridge Univ. Press, 2007.
[9] Owen C. Active Citizens in a Weak State: ‘Self-Help’ Groups and the Post-Soviet Neoliberal Subject in Contemporary Kyrgyzstan // Asian Journal of Middle Eastern and Islamic Studies. July 2020 // URL: https://ore.exeter.ac.uk/repository/bitstream/handle/10871/122198/Active%20Citizens%20in%20a%20Weak%20State%20ORE.pdf?sequence=1
[10] Gabdulhakov R. In the Bullseye of Vigilantes: Mediated Vulnerabilities of Kyrgyz Labour Migrants in Russia // Media and Communication. 2019. Vol. 7. № 2.
[11] Zhanaev E. Down from Human Rights Activity to Activism in Kyrgyzstan // Retreating Rights: Examining the Pressures on Human Rights in Kyrgyzstan / Ed. Adam Hug. The Foreign Policy Centre. 2021.
[12] Из выступлений участников конференции «The European Union in Central Asia: An Uninvited Guest in China’s and Russia’s Backyard?». Гронинген, Нидерланды, 19–20 мая 2022 г.
[13] Ismailbekova A. A New Big Boss? Interethnic Patronage Networks in Kyrgyzstan // Retreating Rights: Examining the Pressures on Human Rights in Kyrgyzstan / Ed. AdamHug. TheForeignPolicyCentre. 2021.
[14] Закон КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях», «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)»)» от 26 июня 2021 г. № 78 // Сайт Министерства юстиции КР. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112273?cl=ru-ru&ysclid=l3isvtl8tg
[15] Doolotkeldieva A. Violent Change of Government in Kyrgyzstan amidst COVID-19 Pandemic: Patronal Presidentialism, Oligarchisation of Politics, and Public Indignation with Corruption and Rigged Election // Retreating Rights: Examining the Pressures on Human Rights in Kyrgyzstan / Ed. Adam Hug. The Foreign Policy Centre. 2021.
[16] Doolotkeldieva A. Populism à la Kyrgyz: Sadyr Japarov, Nationalism, and Anti-Elite Sentiment in Kyrgyzstan (24.02.2021) // URL:https://www.illiberalism.org/populism-la-kyrgyz-sadyr-japarov-nationalism-anti-elite-sentiment-kyrgyzstan/
[17] Jackson R. Regime Security // Contemporary Security Studies / Ed. Allan Collins. Oxford: Oxford Univ. Press, 2013.
[18] EUCAM Training on EU Development Cooperation. Groningen, the Netherlands. April 21, 2022.
Фото из открытых источников
При использовании материалов ИСАП ссылка на источник обязательна
Постоянный адрес статьи: https://isap.center/analytics/95