Украинский кризис актуализировал проблему санкций в системе международных отношений. Страны Европы практически каждый день вводят новые пакеты санкций в отношении России, представляя их инструментом оказания давления на «нарушающее международное право» государство. По сути, данный механизм, используя терминологию американских экономистов Л. Девиса и С. Энгермана, находится между «дипломатической пощечиной, нанесенной кулаком, и военными действиями» [1], c. 87]. В этом отношении возникают два пула вопросов. Первый: а) сколько существует интерпретаций норм международного права; б) какое влияние на них оказывает запущенный тем или иным государством политический дискурс. Второй: а) насколько эффективны санкционные режимы; б) если их эффективность низкая, каковы причины их применения.
Если поиск ответов на первую группу вопросов лежит в плоскости геополитики, то вторая предполагает анализ политико-экономических факторов. В свою очередь, первые достаточно широко и емко освещаются как в научной литературе, так и в СМИ. Однако зачастую без внимания остается амбивалентная природа европейских санкций в отношении России на уровне внуриевропейской политико-экономической повестки. В данной статье обосновывается тезис о том, что европейские санкции в сфере энергетики, создавая негативный образ России на фоне украинского кризиса, позволяют европейским государствам отодвинуть сроки имплементации программы декарбонизации своих экономик и укрепить свое единство. Иными словами, геополитические противоречия используются для решения политико-экономических задач Европы. Доказательная база статьи выстраивается на основе аргументации двух положений на примере мирового опыта в целом и европейско-российского кейса в частности. Во-первых, санкции как инструмент давления на государство неэффективны с точки зрения его глобальной экономической изоляции, во-вторых, в европейском дискурсе отсутствуют четкие варианты дальнейших сценариев развития отношений с Россией.
Рейтинги и санкции как инструменты внешнего формирования национального имиджа государств
Тройка агентств кредитной классификации Moody’s Investors Service, Standard & Poor’s и Fitch в 2014 г. после присоединения Крыма к России и инцидента со сбитым самолетом малазийских авиалиний над территорией Донецкой народной республики (ДНР) в определенный момент превратилась в актора, формирующего имидж России на международной экономической арене путем понижения ее позиций в кредитных рейтингах. Принимая во внимание, что рейтинги частных агентств кредитной классификации и международных организаций (Transparency International, Freedom House, World Bank и т. д.) не являются полностью независимыми от влияния тех или иных государств и могут даже ими направляться, представляется возможным проведение параллелей с санкциями. В данном контексте примечателен кейс глобального рейтинга систем здравоохранения, составленного Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) в 2000 г., в котором США заняли 39-е место в силу низких показателей по таким индикаторам, как равенство в доступе к медицинской помощи и всеобщий охват медицинскими услугами. После негативной оценки рейтинга официальными лицами США Исполнительный совет ВОЗ отказался от его составления в дальнейшем.
Более того, связь между рейтингами и санкциями прослеживается на уровне выдвигаемых научных определений. Так, А. Кули и Д. Снайдер определяют санкции как механизм оказания нормативного давления на государства с целью изменения его международных позиций или трансформацию отдельных аспектов его внутренней политики, что позволяет рассматривать их как технологию глобального управления [2], c. 2]. В частности, несмотря на то, что Moody’s и Standard & Poor’s официально заявляют, что их рейтинги являются непредвзятыми оценками кредитоспособности, ни государственные, ни частные акторы не могут выходить на финансовые рынки без наличия у них информации о рейтинге ценных бумаг. По сути, данные организации выполняют функции лицензиара выпуска ценных бумаг [2, c. 17].
В свою очередь, государства, оцениваемые в различных рейтингах, обычно реагируют либо одновременно в рамках двух линий стратегического поведения, либо делают выбор в пользу одной из них – рационалистической и социально детерминированной. Первая предполагает, что государство будет реагировать на негативную рейтинговую позицию в контексте проведения каких-либо реформ только в том случае, если эта позиция обусловливает материальные потери. Вторая включает потенциальные реформы, которые могут быть нацелены лишь на улучшение позиций государства по определенным индикаторам рейтинга, что, по сути, обесценивает саму совокупную рейтинговую оценку, рост которой может быть обеспечен без каких-либо значительных трансформаций – конъюнктурных изменений без политических потрясений.
В сегодняшних реалиях украинского кризиса рейтинги уже не играют той регулятивной роли, как в 2014 г. При этом именно неэффективность в контексте достижения декларируемых целей характерна и для рейтингов, и для санкций. Если для первых главным блокирующим фактором выступает обозначенное обесценивание их оценок, то для вторых – их неуниверсальный характер, проявляющийся в том, что всегда формируется пул государств, которые их не поддерживают и продолжают сотрудничать с государством, в отношении которого эти санкции введены. Такие государства могут действовать как в формальном, так и неформальном поле. Отдельные эксперты вводят в академический дискурс специально для их обозначения понятие «государства – черные рыцари» [3], c. 10]. В качестве примера можно привести кейс Северной Кореи. Ключевыми «черными рыцарями» этой страны являются Китай, на который приходится 90% внешнего торгового оборота Корейской Народно-Демократической Республики (КНДР) [4], и Россия. Более двухсот китайских фирм работают в КНДР в сфере экспорта полезных ископаемых (являются основными источниками поступления иностранной валюты для Пхеньяна), главным образом редкоземельных металлов, необходимых для производства электроники в КНР [5], c. 68–69]. И наоборот, китайские приграничные города Даньдун и Шеньян являются локациями, где осуществляют торговую деятельность т. н. «внешнеторговые представительства» – фирмы, созданные различными государственными и партийными учреждениями КНДР [6]. В свою очередь, торговое взаимодействие с Россией осуществляется в приграничной зоне свободной торговли Расон. Примечательно также, что с 2004 по 2016 г. (год принятия резолюции Совбеза ООН в отношении КНДР после проведения ею очередных ядерных испытаний) на границе с Южной Кореей функционировал промышленный парк «Кэсон», обеспечивавший трудоустройство более полста тысячам северокорейских граждан на предприятиях Южной Кореи. Таким образом, по факту, экономические санкции не могут обеспечить полновесную изоляцию той или иной страны. Причем эта невозможность обусловлена не только априори появляющимся «черным рынком», но и возможностями, которые существуют в легальном измерении.
Значимость санкций как механизма оказания международного давления также подрывается тем, что они относительно эффективны в отношении слабых в экономическом аспекте государств, а сильные государства менее к ним чувствительны [7], c. 40]. Во-первых, уровень жизни населения подсанкционных государств определяется не санкциями, а эффективностью государственного управления этих государств. Во-вторых, как свидетельствуют ролики YouTube-блогеров с территорий Кубы и Северной Кореи, население, как правило, винит в том, что страна оказалась под санкциями, ограничивающими их передвижение или доступ к определенным товарам и продуктам в первое время, не свое правительство, а те страны, которые эти санкции инициировали [8], – «экономическая блокада, организованная американскими империалистами» [9]. Как результат, до настоящего времени КНДР, например, не выполнила ни одно из требований-условий отмены санкций – не прекратила разработку и испытания ядерного оружия, не сократила арсенал вооружений, не провела либерализацию политической системы [5, c. 59–60].
В этом контексте представляется, что приоритезация санкций обусловлена двумя факторами. Во-первых, в отличие от рейтингов, они, формируя негативное реноме «государству-агрессору», создают положительный имидж государству, вводящему эти санкции, – моральная власть. При этом вопрос моральности дискурсивно обыгрывается таким образом, что безопасность человека, являясь центральной ценностью либерализма, уходит на второй план перед национальной безопасностью. В частности, Межамериканская комиссия по правам человека Организации американских государств и Американская ассоциация всемирного здравоохранения объявили нарушением международного права запрет на поставку на Кубу продовольствия и медикаментов [7, c. 140]. Во-вторых, санкции позволяют решать внутренние проблемы государств, их вводящих. Прежде всего, это поиск внешнего врага для обеспечения внутриполитического единства. В частности, можно провести параллель между санкционным режимом, введенным в отношении России в 2014 г., и проблемными явлениями в европейском интеграционном единстве, а именно эффективностью европейских наднациональных структур, обозначившимися в результате а) европейского долгового кризиса, когда Греция, Испания, Италия, Португалия оказались на грани дефолта, а неолиберальные методы по стабилизации финансово-экономических систем этих стран обусловили негативный общественный дискурс в отношении европейской интеграции внутри них, и б) миграционного потока из стран Ближнего Востока и Африки, явившегося следствием поддерживаемых Европейским союзом (ЕС) социально-политических протестов «арабской весны», который привел к ограничению свободного перемещения людей внутри Шенгенской зоны.
Европейские санкции в отношении России – решение внутриевропейских проблем в рамках геополитической игры
Связь между украинским кризисом и энергетическими и интеграционными проблемами ЕС обозначилась в конце 2021 г., когда негативный образ России как неблагонадежного поставщика газа стал формироваться параллельно с дискурсом о включении Украины в состав НАТО. В сентябре 2021 г. в американском аналитическом журнале Foreign Policy вышла статья, в которой якобы невыполнение Россией своих обязательств по поставкам газа, обусловившее высокие цены на него, рассматривалось как рычаг давления Москвы на Брюссель по вопросу реализации проекта «Северный поток – 2» [10]. Несмотря на то, что впоследствии наличие каких-либо манипуляций со стороны России было опровергнуто и президентом Франции Э. Макроном, и заместителем главы Еврокомиссии Ф. Тиммермансом, после признания Россией ДНР и ЛНР в качестве субъектов международного права в феврале 2022 г. именно этот проект был первым, который заморозили в ЕС. В настоящее время по мере сокращения поставок газа по «Северному потоку» до 33 млн кубометров, в связи как с техническими моментами планового характера, так и санкционным режимом ЕС в отношении РФ и ростом цен на энергоносители, вновь отмечается дискурс европейских политиков об использовании Москвой газового вопроса для оказания давления на Брюссель. Более того, в американском новостном журнале Newsweek отмечается, что даже если Россия вернется к прежним объемам поставок топлива в страны ЕС, она уже не будет рассматриваться европейскими государствами как благонадежный партнер [11]. Таким образом, формируется негативный образ России – получающего значительные финансовые выгоды манипулятора газовыми потоками.
Представляется, что данный дискурс позволяет ЕС решить свои внутренние проблемы, связанные а) с неэффективностью альтернативных источников энергии; б) с разными подходами к внешней политике между государствами – членами ЕС. В первом случае показателен ряд следующих фактов. Во-первых, вместо того, чтобы увеличивать мощности генераторов альтернативной энергетики или призывать население пользоваться, например, солнечными батареями, страны ЕС советуют гражданам сокращать потребление электроэнергии и газа, а также увеличивают импорт традиционных источников энергии, в том числе из России. Так, по данным Reuters, из России в ЕС в марте 2022 г. было экспортировано 3,5 млн тонн угля, что является самым высоким месячным показателем с октября 2020 г. [12]. Между тем, согласно The Economist, с января по апрель 2022 г. поставки нефти из России в ЕС возросли с 750 000 до 857 000 баррелей в день [13]. В вопросе импорта газа появляются как латентные, так и открытые «черные рыцари». К первой группе можно отнести Латвию, газовый монополист которой Latvijas Gaze возобновил импорт российского газа через фирму-посредника ввиду своего отказа от оплаты за поставки топлива в рублях, что ставит под вопрос исполнение запрета на закупку газа из России с 1 января 2023 г. Ко второй группе можно отнести Венгрию. Премьер-министр В. Орбан открыто объявил, что государство будет импортировать необходимые ему дополнительные объемы газа из России. В свою очередь, после того как Международное энергетическое агентство спрогнозировало, что проекты в странах Африки могут заменить 1/5 часть импортных поставок углеродных энергоносителей из России к 2030 г., такие крупные нефтегазовые компании, как норвежская Equinor, британо-нидерландская Shell, итальянская Eni, французская Total, подписали контракты в ряде стран Африки по разработке месторождений и/или импорту сжиженного газа [14]. Данная ситуация обусловлена тем, что а) на возобновляемые источники энергии в ЕС, несмотря на все мероприятия по пропаганде «зеленой экономики», приходится только 22,1% всей вырабатываемой энергии [15]; б) генерация энергии возобновляемыми источниками является нестабильной, что усугубляется проблемой ее накопления и сохранения. Так, ввиду безветренной погоды выработка энергии ветряными станциями в странах ЕС в 2021 г. была ниже среднего годового показателя [10].
Во-вторых, Европейский парламент в июле 2022 г. одобрил представленное еще в феврале этого года Еврокомиссией постановление о том, что газовые и атомные электростанции являются безопасными для климата (climate friendly) [16]. При этом примечательно, что данное постановление было разработано Еврокомиссией по прошествии года активного его лоббирования со стороны правительств стран ЕС и промышленников и на фоне того, что Берлин, в частности, после деактивации трех из шести действовавших в стране в 2021 г. АЭС обязан завершить процесс отказа от атомной энергетики до конца 2022 г. [10].
Таким образом, альтернативы традиционным источникам энергии в ЕС нет ни в краткосрочной, и в долгосрочной перспективе. В свою очередь, санкции и последующий рост цен на энергоносители позволяют ЕС вернуться к традиционной энергетике, не обремененной углеродными налогами, уходя от неэффективной «зеленой экономики».
Вторая причина отрицательного в отношении России дискурса, оправдывающего санкции, состоит в том, что между странами ЕС существуют разногласия в отношении к России как к соседу. Как отмечает К. Осканян, водораздел в европейском национальном сообществе проходит между западными и восточными европейскими государствами (главным образом, страны Прибалтики и Польша). Так, если первые рассматривают Россию одновременно и как угрозу либеральным ценностям, и как слишком большого, слишком непохожего на них и непредсказуемого соседа, чтобы стать полноценным участником масштабных интеграционных проектов в Европе, то вторые видят в РФ экзистенциальную угрозу [17]. Соответственно, если первые полагают, что сдерживание РФ должно происходить в рамках балансирования между конфронтацией (невоенной) и диалогом, то вторые уверены, что единственным сдерживающим механизмом России как угрозы может стать расширение НАТО [17].
Представляется, что расхождения именно по данному вопросу косвенно проявляются в двух факторах. Первый: отсутствие у ЕС четко декларируемого политического дискурса о том, в какой форме должен завершиться украинский кризис, за исключением тактических формулировок о необходимости стратегического ослабления «атакующей стороны» путем введения санкций «для доведения ее до состояния, при котором она уже не сможет осуществлять интервенцию» [17]. Если же исходить из того, что из предложенных мастодонтом американской дипломатии Г. Киссинджером сценариев развития украинского кризиса: а) «победа России с установлением ее контроля над 20% территории Украины и обозначившейся слабостью НАТО»; б) «поражение России с потерей территорий ЛНР, ДНР и Крыма и возможным военным конфликтом уже не за свободу Украины, а против собственно России»; в) «возвращение к докризисному статус-кво с сохранением контроля России над территориями ДНР и ЛНР, с перевооружением Украины и установлением ее тесного взаимодействия с НАТО», именно третий кажется ему наиболее приемлемым [18], представляется, используя терминологию М. Фуко, что на уровне второстепенных политических дискурсов на Западе Россия остается значимым игроком в Европе.
Второй фактор: предложения Э. Макрона и Б. Джонсона создать альтернативную ЕС интеграционную площадку (Европейское политическое сообщество и Новую Римскую империю, соответственно), куда бы помимо ЕС вошли Турция, Украина, страны Северной Африки, можно рассматривать, с одной стороны, как индикатор разлада внутри ЕС, с другой стороны, как инструмент редуцирования влияния радикально настроенного в отношении РФ лагеря восточноевропейских государств за счет распыления их влияния в новом масштабном интеграционном блоке. Иными словами, энергетический кризис с Россией в качестве его инициатора позволяет Западной Европе продемонстрировать странам Восточной Европы степень зависимости ЕС от РФ в энергетическом измерении, что не может быть решено в краткосрочной перспективе, и усилить внутриевропейское единство. По сути, санкции используются как механизм «объединения за счет разрешения украинского кризиса» [17] перед лицом «газового спекулянта».
Таким образом, санкции как инструмент оказания давления на того или иного актора международных отношений имеют низкую эффективность, прежде всего, в силу наличия как официальных, так и неофициальных вариантов их обхода. Однако, исходя из проанализированного кейса санкционного режима в отношении России со стороны ЕС, существуют причины, которые детерминируют необходимость их применения для решения внутренних проблем инициирующих их стран в контексте геополитического противостояния. В отношениях России и ЕС ключевым выступает энергетический вопрос: зависимость ЕС от российского голубого топлива, с одной стороны, и провалившийся европейский проект «зеленой энергетики», с другой стороны, на фоне противоречий между странами ЕС по поводу интерпретации роли России в Европе и, соответственно, формата взаимодействия с нею. В результате, санкции, декларируемые как механизм разрешения украинского кризиса, не решая вопроса энергетической зависимости стран ЕС от России, а, по сути, превращая их самих в «черных рыцарей», позволяют отказаться от политики приоритезации альтернативных источников энергии и усилить единство Европы перед лицом «внешней угрозы».
Автор: ИСАП
Использованная литература и источники:
[1]Davis L. and Engerman S. Sanctions: Neither War nor Peace // Journal of Economic Perspectives. 2003.Vol. 17. № 2.
[2] Cooley A. The Emerging Politics of International Rankings and Ratings. A Framework for Analysis // Ranking the World. Grading States as a Tool of Global Governance / Eds.: A. Cooley, J. Snyder. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 2015.
[3] Anguelov N.Economic Sanctions: An Overview // Economic Sanctions vs. Soft Power: Lessons from North Korea, Myanmar, and the Middle East / Ed. N. Anguelov. NewYork: PalgraveMacmillan, 2015.
[4] Ланьков А. Почему не работают санкции против Северной Кореи (03.08.2016) // URL: https://carnegie.ru/commentary/64232
[5] Hornback B. and Anguelov N. Absorb and Control: How North Korea. Responds to Economic Sanctions // Economic Sanctions vs. Soft Power: Lessons from North Korea, Myanmar, and the Middle East / Ed. N. Anguelov. New York: Palgrave Macmillan, 2015.
[6] Ланьков А. Как устроена внешняя торговля Северной Кореи (11.10.2016) // URL: https://carnegie.ru/commentary/64539
[7] Simons G. Imposing Economic Sanctions. Legal Remedy or Genocidal Tool? London: Pluto Press, 1999.
[8] См., напр.: Лядов. Куба: СССР сегодня / Каково жить в Изоляции 60 лет / Как Люди Живут // YouTube, канал «The Люди» (01.07.2022) // URL: https://www.youtube.com/watch?v=lgiIq0H7Gd8&t=2582s; Лядов. Реальная жизнь в Северной Корее / Ложь и правда Ким Чен Ына / Как Люди Живут // YouTube, канал «The Люди» (18.09.2019) // URL: https://www.youtube.com/watch?v=ZpUKJ6-LMI8
[9] Ланьков А. Почему против Северной Кореи вводят настоящие санкции (17.03.2016) // URL: https://carnegie.ru/commentary/63046
[10] Bordoff J. Why This Energy Crisis Is Different // Foreign Policy. September 24, 2021 // URL: https://foreignpolicy.com/2021/09/24/energy-crisis-europe-gas-coal-renewable-prices-climate/
[11] Depetris D. Russia and Europe Go to War on Energy // Newsweek. July 27, 2022 // URL: https://www.newsweek.com/russia-europe-go-war-energy-opinion-1728556
[12] Saul J. EU Countries Hunt for Global Coal Stocks as Russian Ban Looms // Reuters. April 7, 2022 // URL: https://www.reuters.com/business/energy/eu-countries-hunt-global-coal-stocks-russian-ban-looms-2022-04-06/
[13] Russia Is Pumping More Oil to Europe than It Was before the War // The Economist. June 7, 2022 // URL: https://www.economist.com/graphic-detail/2022/06/07/russia-is-pumping-more-oil-to-europe-than-it-was-before-the-war
[14] Browning N., Bousso R. and Roelf W. Analysis: Ukraine War Rekindles Europe's Demand for African Oil and Gas // Reuters. July 22, 2022 // URL: https://www.reuters.com/business/energy/ukraine-war-rekindles-europes-demand-african-oil-gas-2022-07-22/
[15] Renewable Energy 2020 Infographic // Eurostat. January 18, 2021 // URL:https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Renewable_energy_2020_infographic_18-01-2022.jpg
[16] Abnett K. EU Parliament Backs Labelling Gas and Nuclear Investments as Green // Reuters. July 7, 2022 // URL: https://www.reuters.com/business/sustainable-business/eu-parliament-vote-green-gas-nuclear-rules-2022-07-06/
[17] Oskanian K. Managing Regional and Global Order after Ukraine:between Ideals and Reality // ENC Analysis. June 2022 // URL: http://www.encouncil.org/wp-content/uploads/2022/05/ENC-Analysis_Managing-Regional-and-Global-Order-after-Ukraine-between-Ideals-and-Reality_KevorkOskanian.pdf
[18] Kissinger H. and Roberts A. «There are Three Possible Outcomes to This War»: Henry Kissinger. Interview // The Spectator. July 2, 2022 // URL https://www.spectator.co.uk/article/there-are-three-possible-outcomes-to-this-war-henry-kissinger-interview
Фото: www / https://static.rueconomics.ru/upload/images/2022/9...
При использовании материалов, размещенных на сайте, ссылка на источник обязательна
Постоянный адрес статьи: https://isap.center/analytics/100