В условиях активных процессов финансово-экономической глобализации, предполагающих перманентное движение финансовых средств в виде инвестиций и капитальных вложений между отдельно рассматриваемыми государствами, блоками государств, финансовыми институтами и региональными интеграционными объединениями, явление внешней задолженности той или иной страны становится всё более привычным. Сформировавшаяся еще в середине 1950-х гг. новейшая международная экономико-финансовая архитектура определила такой эволюционный вектор международных экономических отношений, при котором внешнее финансирование, чаще всего осуществляемое посредством кредитования и займов, представляет собой крупный, а в случае некоторых стран с низкими показателями развития экономики и вовсе основной источник бюджетного дохода.
Средства, поступающие в бюджет государства по линии внешних источников финансирования, оказывают существенное влияние на макроэкономические факторы, определяющие состояние его экономики. Так, вопросы внешнего государственного долга как значимой детерминанты инвестиционного климата и финансовой привлекательности страны прямым образом воздействуют на экономическую конъюнктуру, а совокупный государственный долг в целом репрезентует устойчивость национальной валюты и уровень инфляции, а также задает курс процентной политики национального банка.
Сущность и структура государственного долга
В настоящее время вопросы, так или иначе связанные с государственным долгом, во многих странах мира становятся инструментами манипуляции общественным мнением и болезненным фактором политического давления реакционных групп в отношении представителей вертикали власти. Преподносимая средствами массовой информации тема внешнего и внутреннего долга в той или иной стране зачастую получает окрас непосильного бремени, с которым сталкивается правительство и общество и которое в долгосрочной перспективе может спровоцировать затяжной кризис, способный ударить по ключевым показателям экономического роста и уровню благосостояния населения. Как правило, в образовании государственного долга обвиняются не только органы и ведомства, ответственные за формирование и администрирование процессов финансовой и экономической деятельности государства, но и представители законодательной власти, что, в свою очередь, тесно связывает проблематику госдолга с вопросами национальной безопасности.
Хотя подобная реакция и не в полной мере отражает истинную природу госдолга и всех проистекающих из него осложнений, недовольство граждан и негативную окраску обозначенной проблемы в СМИ нельзя считать необоснованными. Причиной демонизации государственного долга в глазах общественности можно назвать реальные риски и сопутствующие им угрозы для любого государства, принимающего активное участие в международных финансовых отношениях и заинтересованного в получении займов как в рамках экономики микроуровня, так и на мировой арене.
Для более основательного погружения во все негативные аспекты формирования внешних и внутренних долговых обязательств страны стоит проанализировать базисное определение сущности государственного долга.
Государственный долг – это общая сумма задолженности государства своим или иностранным юридическим и физическим лицам, международным финансовым институтам или правительствам других государств. По своей структуре госдолг представляет собой сумму бюджетных дефицитов (с учетом вычета бюджетных излишков) и финансовых обязательств перед международными кредиторами (за вычетом средств, пущенных на покрытие дефицита бюджета) за определенный период времени. Государственный долг классифицируется по нескольким критериям, среди которых выделяются срок (кратко-, средне- и долгосрочный), уровень управления (муниципальный, региональный, республиканский/федеральный и т. д.), а также принадлежность кредитора (внутренний и внешний долг).
Внутренний государственный долг – это долговые обязательства государства перед кредиторами, в лице которых выступают физические лица и компании – резиденты страны. Внутренний долг формируется в ходе покрытия бюджетного дефицита усилиями хозяйствующих субъектов государства и выплачивается в национальной валюте. Существует мнение, что данная разновидность обязательств по выплате займов не несет в себе серьезной угрозы, однако о несостоятельности подобной позиции прямо говорит тот факт, что при увеличении внутреннего долга увеличиваются и процентные выплаты по нему. К тому же повышение ставок налогов с целью изыскания средств для погашения долга способно подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес со стороны мирового сообщества к вложению инвестиций в новые предприятия.
Внешний государственный долг – это обязательства государства по выплате займов перед иностранными кредиторами, в роли которых могут выступать как физические и юридические лица, являющиеся нерезидентами страны-заемщика, так и другие государства, в чьих интересах оказывать политическое или экономическое воздействие посредством выделения кредитов.
Как уже было упомянуто ранее, наличие внешней задолженности является закономерным и вполне привычным явлением в среде новейшей международной финансовой и экономической инфраструктуры, однако, как и в случае с внутренним госдолгом, отсутствие контроля за ростом внешнего долга чревато неприятными последствиями экономического и даже политического характера. Так, растущие долговые обязательства государства перед страной-кредитором или организацией, занимающейся международным кредитованием, рано или поздно станут рычагом существенного давления, избавиться от которого, как показывает мировая практика, удается далеко не всем странам. Ключевой особенностью рисков, связанных с ростом внешнего долга, как раз и является повышенная сложность их преодоления, поскольку единственными действенными способами погасить долг перед иностранными кредиторами являются полная выплата по займам (что встречается крайне редко) или полное списание задолженности. Второй способ тесно взаимосвязан и взаимообусловлен с политическими и геостратегическими целями и задачами как страны-заемщика, так и государства, выдавшего кредиты, и в конечном счете не освобождает бывшего должника от многочисленных политических рисков. Очень часто практика списания долга, при всей видимости «стремления укрепить и улучшить стратегические партнерские отношения» между странами, облегчив долговое бремя для одной из сторон, превращается в серьезный инструмент «мягкой силы».
В общем и целом явление государственного долга действительно негативно сказывается на общем уровне развития экономики, поскольку выявленные ранее рисковые ситуации, начиная от потери инвестиционной привлекательности и роста неустойчивости национальной валюты и заканчивая попаданием в определенную внешнюю зависимость от страны-кредитора, непосредственным образом влияют на инвестиционный климат государства, валовой внутренний и национальный продукт, работу ключевых механизмов финансового и экономического рынка. Масштабы воздействия на обозначенные показатели могут варьироваться в зависимости от размера и типа государственной задолженности, но так или иначе проблемы, связанные с ней, требуют постоянного и эффективного контроля, так как последствия нерегулируемого роста долга в долгосрочной перспективе однозначно способны лишить государство экономической, а вслед за ней и социально-политической стабильности. К слову, для реализации подобного контроля во многих странах мира на официальном правительственном уровне учреждаются ведомства и структуры, ответственные за обслуживание государственного долга, мониторинг последствий его роста и выявление тенденций, на основе которых посредством ведения исследовательской деятельности строятся прогнозы. Обслуживание государственного долга, в свою очередь, представляет собой операции по выплате доходов по государственным долговым обязательствам, осуществляемые за счет бюджетных средств страны.
Внешний долг Кыргызской Республики
История возникновения первых внешних долгов Кыргызской Республики берет свое начало после обретения ею независимости в 1991 г. Новообразованное государство, являвшееся в прошлом республикой в составе СССР и чьи долговые обязательства после развала Советского Союза взяла на себя Россия как государство-правопреемник, столкнулось, как и многие другие страны нынешнего постсоветского пространства, с проблемами интеграции в новейшую, капиталистическую модель международных экономических и финансовых отношений. Для реализации шагов по переустройству экономической модели и обретения достаточного количества финансовых ресурсов для поддержания национальной валюты и платежного баланса, сдерживания инфляции и покрытия дефицита государственного бюджета Кыргызстан, не располагавший возможностями самостоятельного обеспечения поддержки всех секторов экономики, вынужденно прибегал к получению иностранных займов и кредитов, предоставляемых на льготных условиях. Как сообщается в обзорной справке от 2015 г. отдела справочно-информационного обслуживания Государственной патентно-технической библиотеки КР, по состоянию на 3 ноября 2000 г. объем подписанных правительством Кыргызской Республики иностранных кредитов составил уже 1856,35 млн долларов США, в том числе из стран СНГ – 257,46 млн долларов США, из стран дальнего зарубежья и международных финансовых организаций – 1598,89 млн долларов США. Из них фактически получено 1362,21 млн долларов США. В период с 1992 по 2000 гг. Кыргызской Республикой были сделаны выплаты в сумме 208,17 млн долларов США, в том числе по основной сумме – 110,09 млн долларов США (по кредитам Узбекистана, Швейцарии, Китая, Турции, Исламского банка развития, Германии), по процентам – 98,08 млн долларов США[1].
Основными кредиторами с самого начала истории суверенной Кыргызской Республики и по нынешний день выступают Международная ассоциация развития группы Всемирного банка, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития, Исламский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, а также правительства таких государств, как Германия, Турция, Япония. В последние годы к числу главных кредиторов КР присоединились Экспортно-Импортный банк Китая, Саудовский фонд развития и Экспортно-Импортный банк Южной Кореи.
На момент написания данной исследовательской статьи актуальной информацией о состоянии внешнего государственного долга является публикация данных Министерства экономики и финансов КР о совокупных государственных долговых обязательствах Кыргызской Республики на его официальном электронном портале. Согласно предоставленным данным, размер общего госдолга по состоянию на середину первого финансового квартала 2021 г. оценивается в 4954,11 млн долларов США, из которых 85,2% (4221,61 млн долларов США) составляет внешний госдолг[2]. Также в данной публикации сообщается о том, что за январь–февраль 2021 г. из республиканского бюджета КР на обслуживание государственного долга фактически было потрачено 5457,8 млн сомов, что является для страны весьма внушительной суммой.
Анализируя данные за предыдущий (2020-й) год, а конкретно – беря за основу информацию о дефиците бюджета, составившем порядка 29,7 млрд сомов[3], и сопоставляя ее с данными о состоянии бюджета, утвержденного в начале 2021 г. с доходом в 172 млрд 891 млн сомов[4], и о внешней задолженности Кыргызской Республики перед международными кредиторами, граждане страны, в том числе и лица, занятые в научно-исследовательской среде и рассматривающие вопросы государственного долга сквозь призму современных политических, экономических и социальных преобразований, могут прийти к неоднозначным и удручающим выводам. Так, сумма денежных средств, выделяемых из бюджета на покрытие обязательств государства по ссудным выплатам, в масштабах экономики Кыргызской Республики вполне очевидно является крупной, а наблюдаемая тенденция роста дефицита бюджета, казалось бы, и вовсе ставит под сомнение благополучный выход государства из долговой ямы в обозримом будущем.
Однако в целях прояснения позиции Министерства экономики и финансов КР (как основного государственного ведомства, уполномоченного вести деятельность по регулированию госдолга) касательно вопросов внешней задолженности страны, а также из побуждений получить информацию о планах и перспективах обозначенного ведомства в отношении ситуации с долговыми обязательствами Кыргызской Республики автором данной статьи было проведено интервью с сотрудником министерства, ведущим специалистом отдела управления государственным долгом И. М. Узеновым. В ходе интервью эксперту был задан ряд вопросов, на которые тот дал достаточно подробные ответы (диалог выделен курсивом).
– Ильяс Муктарбекович, кому и за что должно государство?
– Чтобы картина была ясна, направляю Вам таблицу, отображающую предварительную структуру государственного долга по состоянию на 01.05.2021 г.
Согласно данным таблицы, на которую ссылается сотрудник Минфина, большую часть государственного внешнего долга составляют обязательства перед такими организациями, как Экспортно-Импортный банк Китая (1764,75 млн долларов США), Международная ассоциация развития (учреждение группы Всемирного банка, 668,63 млн долларов США), Азиатский банк развития (599,35 млн долларов США), Исламский банк развития (127,57 млн долларов США), Немецкий банк развития KfW (79,72 млн долларов США) и Европейский банк реконструкции и развития (48,32 млн долларов США).
Все перечисленные международные финансовые организации направляют свои финансовые средства в виде кредитов странам, принимающим участие в международных финансовых интеграционных процессах. Общим условием предоставления ими кредитов можно назвать активное использование страной-заемщиком средств для укрепления социально-экономической инфраструктуры и разработки механизмов по преодолению проблем, связанных с платежным балансом, дефицитом бюджета и ростом инфляции.
Примечательно, что более трети суммы внешнего долга Кыргызской Республики составляют обязательства перед Китаем. Данный факт, особенно в свете масштабных преобразований в геостратегической политике Китая и наращивания сферы его экономического, финансового и культурного влияния на мировой арене, может указывать на то, что в ближайшей перспективе вопрос внешнего долга КР перед КНР может стать инструментом мощного воздействия китайской стороны в двусторонних отношениях с Кыргызстаном.
– Какова ваша оценка общего состояния внешнего долга Кыргызской Республики?
– На сегодняшний день Министерство экономики и финансов КР погашает и обслуживает все свои долговые обязательства своевременно и в полном объеме.
– Какие эффективные меры по урегулированию ситуации с ростом госдолга предпринимаются в стране?
– В целях облегчения бремени государственного долга и снижения нагрузки на государственный бюджет Министерство экономики и финансов КР ведет работу со странами-донорами по вопросу реструктуризации внешнего долга Кыргызской Республики путем его обмена на реализацию различных проектов, таких как охрана окружающей среды, а также на проекты, направленные на природные улучшения в регионе, проекты по Зеленому климатическому фонду с акцентом программы по реализации Целей устойчивого развития, на проекты, связанные с инициативой Группы друзей горных стран, и другие. Кроме того, важным стартом для достижения поставленных задач стало проведение в феврале 2021 г. переговоров с представителями ПРООН по вопросам реструктуризации и обмена долга на охрану окружающей среды и охрану биоразнообразия в рамках инициативы по финансированию биоразнообразия (БИОФИН).
– Государственный внешний долг становится источником многочисленных рисков. Что делает государство в целях избежания их наступления?
– Согласно Закону КР «О республиканском бюджете» на ежегодной основе в республиканском бюджете предусматриваются финансовые средства на обслуживание государственного долга Кыргызской Республики.
– Какова ваша оценка предполагаемых и реальных платежей по внешнему долгу Кыргызской Республики?
– По состоянию на 1 мая 2021 г. размер государственного долга (внешний + внутренний) Кыргызской Республики составил 4933,06 млн долларов США (418 322,79 млн сомов), из них:
84,8% составляет государственный внешний долг – 4182,95 млн долларов США (354 713,66 млн сомов);
15,2% составляет государственный внутренний долг – 750,11 млн долларов США (63 609,14 млн сомов).
За январь–май 2021 г. из республиканского бюджета Кыргызской Республики на обслуживание государственного долга (внешний + внутренний) Кыргызской Республики фактически было направлено средств на сумму 13 178,1 млн сомов, из них:
по государственному внешнему долгу – 8340,7 млн сомов;
по государственному внутреннему долгу – 4837,4 млн сомов.
По прогнозным данным на июнь 2021 г., из республиканского бюджета Кыргызской Республики на обслуживание государственного долга (внешний + внутренний) Кыргызской Республики планируется направить средства на сумму порядка 2915,8 млн сомов, из них:
по государственному внешнему долгу – около 1855,0 млн сомов (в том числе на погашение основной суммы – около 1632,2 млн сомов, выплату процентов – около 222,8 млн сомов);
по государственному внутреннему долгу – 1060,8 млн сомов (в том числе на погашение основной суммы – 694,4 млн сомов, выплату процентов - 366,4 млн сомов).
За январь–май 2021 г. от выпуска государственных ценных бумаг – ГКВ (государственных казначейских векселей) и ГКО (государственных краткосрочных облигаций) – в республиканский бюджет Кыргызской Республики фактически поступило средств на сумму 7104,9 млн сомов, из них:
за счет размещения ГКВ – 248,3 млн сомов, в том числе:
▫ 12- месячных ГКВ = 248,3 млн сомов;
за счет размещения ГКО – 6856,6 млн сомов, в том числе:
▫ 2-летних ГКО – 477,0 млн сомов;
▫ 3-летних ГКО – 717,4 млн сомов;
▫ 5-летних ГКО – 2390,1 млн сомов;
▫ 7-летних ГКО – 708,9 млн сомов;
▫ 10-летних ГКО – 2563,2 млн сомов.
Также, в соответствии с прогнозными данными, в июне 2021 г. от выпуска государственных ценных бумаг (ГКВ и ГКО) в республиканский бюджет Кыргызской Республики планируется поступление средств на сумму 1283,4 млн сомов, из них: за счет размещения 12-месячных ГКВ – около 204,2 млн сомов и за счет размещения ГКО – около 1079,2 млн сомов (в том числе: 2-летних – около 465,0 млн сомов и 7-летних – около 614,2 млн сомов).
– Что, согласно прогнозам вашего ведомства, известно о состоянии внешнего долга на ближайшие 3–5 лет?
– Для получения исчерпывающих данных о прогнозах касательно внешнего долга отправляю Вам таблицу ОНФП (основных направлений фискальной политики) с прогнозом бюджета по обслуживанию государственного долга на 2021–2023 годы.
– Ильяс Муктарбекович, как Вы считаете, сумеет ли Кыргызская Республика в обозримом будущем окончательно избавиться от бремени долговых обязательств перед своими крупными кредиторами?
– Да, конечно. Это всего лишь вопрос времени.
Таким образом, основываясь на полученной в интервью информации, можно прийти к выводу, что позиция Министерства экономики и финансов КР, ответственного за формирование фискальной политики страны и управление государственным долгом, при всех имеющихся данных остается оптимистичной. Утешительный прогноз Минфина касательно погашения внешней государственной задолженности, а также активная работа по согласованию программ реструктуризации внешнего долга со странами-кредиторами могут указывать на вероятность того, что Кыргызская Республика действительно сумеет рано или поздно облегчить долговую нагрузку на бюджет. Активность Министерства экономики и финансов КР, обозначенная в одном из ответов эксперта, также способна сыграть значительную роль в разрешении проблем дефицита бюджета и всех проистекающих из него неблагоприятных обстоятельств. Однако, несмотря на оптимистичную оценку Минфином состояния государственного долга, придерживаться однозначной и окончательной позиции по данному вопросу в отрыве от реалий современного финансового положения государства невозможно.
Автор: © ИСАП
Список использованных источников:
[1] Внешний долг Кыргызстана: Обзорная информация / Сост. Т. О. Жумалиева; Государственная патентно-техническая библиотека КР. – Бишкек, 2015 // URL: http://gptb.patent.kg/assets/files/obzornayainform...
[2] Информация об обслуживании государственного долга Кыргызской Республики за январь–февраль 2021 года (15 марта 2021) // URL: http://mineconom.gov.kg/ru/post/6931
[3] Страна на мели. Чего ожидать от бюджета-2021 (19 января 2021) // Информ. портал «Радио Азаттык». – URL: https://rus.azattyk.org/a/strana-na-meli-chego-ozh...
[4] Бюджет Кыргызстана на 2021 год утвержден (4 января 2021) // Информ.-аналит. агентство «24 KG». – URL: https://24.kg/ekonomika/178805_byudjet_kyirgyizsta...
Постоянный адрес статьи: https://isap.center/analytics/57