Автор: ИСАП
В статье рассматривается дилемма обеспечения всеобъемлющей безопасности государства и населения в Кыргызстане через призму проблем горнодобывающего сектора.
В Кыргызстане протестные акции и митинги зачастую воспринимаются как маркер активной политической жизни. Однако проблема в этом отношении состоит в том, что данная социальная активность не имеет практического долгосрочного результата, находясь в фарватере не демократического строительства, а политической стагнации. Последняя характеризуется сменой фасада политических институтов в виде политиков, чиновников, министерств и ведомств, а не их сути – правил игры. Американский ученый Ч. Тилли характеризует такую политическую конъюнктуру как частную политику, квинтэссенция которой – закон неформальных правил, а не верховенство закона [1], c. 12–13].
В свою очередь, закон неформальных правил актуализирует две взаимосвязанные проблемы. Первая – это дилемма небезопасности политического режима, суть которой состоит в том, что чем больше политический истеблишмент пытается укрепить свое положение в политическом поле с помощью неформальных правил, тем слабее государственные институты [2], c. 162–163], или, в терминологии Ч. Тилли, потенциал государства, основой которого является верховенство позитивного права. Вторая проблема – это стремление населения сформировать свою систему безопасности как в отношении внутренних угроз, исходящих от слабого государства, так и в отношении внешних акторов в лице иностранных компаний, иностранных граждан и т. д. [3]. В этом аспекте наиболее показательны гражданские инициативы в период пандемии, когда волонтеры оказывали социально-материальную поддержку и первую медицинскую помощь гражданам в условиях переполненности больниц, а также в период после смены власти в октябре 2020 г., когда безопасность в столице обеспечивали дружинники. Иными словами, создается ситуация, при которой главная угроза безопасности политического режима, а именно – отсутствие общественно-государственного диалога, не только не решается, но и усугубляется. Соответственно, усиление силового блока и сокращение поля деятельности СМИ и НПО как главных механизмов, используемых внутренними оппонентами политического режима и внешними акторами, не играют решающей роли без системных трансформаций [2, c. 167].
В настоящей статье обосновывается тезис о том, что всеобъемлющий подход к безопасности политического режима и государства основывается на том, что между политическим режимом и населением должны выстраиваться доверительные отношения, при которых население готово следовать букве закона при условии, что политический режим отлаживает эффективную систему государственного управления, оперативно реагирующую на нужды граждан. В противном случае актуализируется протестная активность граждан, которая может носить как конструктивный, так и негативный характер.
В этом контексте представляется целесообразным использовать в качестве теоретического фрейма статьи теорию доверительных сообществ Ч. Тилли и концепцию знания в рамках теории общества различий. Согласно теории доверительных сообществ, в условиях частной политики, основанной на законе неформальных правил, среди населения формируются сообщества, которые дистанцируются от государства и формируют свою систему безопасности, базирующуюся на определенной системе ценностей [1, c. 81]. В свою очередь, согласно концепции знания, сформированные ценности очень сложно трансформировать и любые внешние предложения воспринимаются людьми с определенным ценностным кодом как враждебные, угрожающие безопасности их устоявшегося социально-культурного быта [4], c. 44–45].
Обоснование отсутствия в Кыргызстане всеобъемлющего подхода к безопасности базируется на анализе следующих проблем государственного управления и общественно-государственного диалога на примере протестных акций в горнодобывающем секторе экономики республики, описанных в масс-медиа.
Отсутствие вертикальной и горизонтальной ответственности в системе государственного управления. Суть данной проблемы наглядно раскрывается на примере разработки месторождения известняка-ракушечника Кумбел, расположенного на стыке Кара-Сууйского и Алайского районов Ошской области [5]. Лицензиями на разработку владеют три компании, которые смогли получить согласие на проведение работ только от населения айыльного аймака, расположенного в границах Кара-Сууйского района. Начатые работы вызвали протест со стороны жителей соседнего аймака Алайского района. При этом ни акимы обоих районов, ни главы айыл окмоту аймаков не коммуницировали друг с другом по данному вопросу, а представители компаний, несмотря на то, что знали о сложной ситуации, поскольку неоднократно встречались с местным населением, тем не менее начали работы. Соответственно, обнажается слабость вертикали системы государственного управления: каким образом получившие лицензии компании проводят работы на месторождении – не отслеживается ни на уровне области, ни на уровне акимиатов. В свою очередь, данная проблема усугубляется обособлением айыл окмоту соседних аймаков, которые не взаимодействуют по общим проблемным вопросам.
Незнание проблем и нужд населения. Данный аспект проявляется в том, что, например, официальные лица государства декларируют, что разработка того или иного месторождения будет способствовать развитию района или айыльного аймака, однако местные жители, имея накопленные десятилетиями знания о той экосистеме, в которой они существуют, видят в этом разрушение их привычного жизненного уклада без каких-либо гарантий того, что смогут придерживаться прежнего образа жизни в новых условиях, созданных инвестором. Следовательно, здесь пересекаются два типа факторов. Во-первых, это психологический фактор боязни перемен, последствий этих перемен и превалирования эмоций над логическим мышлением у представителей местных сообществ. Во-вторых, социально-политический фактор, основанный на опыте взаимодействия граждан с центральной властью и инвесторами, суть которого сводится к минимуму контактов центральной власти с населением в регионах.
В качестве примера можно привести кейс протеста жителей Чаткальского района Джалал-Абадской области против строительства на пастбище хвостохранилища казахстанской компанией «Вертекс Голд Компани» [6]. Главным доводом местного населения было то, что инвесторы, получившие лицензию от центральной власти и работающие, по их утверждению, на месторождении законно, не знают специфики местного рельефа и климата, что может привести к негативным последствиям в виде схода лавин и загрязнения источников питьевой воды. В этих условиях для местных жителей, уверенных в том, что никто, кроме них, не знает лучше ситуацию на месте – ни правительство в Бишкеке, ни, тем более, иностранный инвестор, единственным способом решения проблемы выступает блокирование работы последнего посредством митинга.
Непрозрачная деятельность инвестора. Население, не имеющее четкого представления о различиях в типах лицензий на разработку, разведку и поиск, не доверяет ни местной власти, которая может быть в неформальных отношениях с компаниями, ни центральной власти, которая также может получать неформальные дивиденды от компаний, ни самим компаниям, которые, заплатив за лицензию и выплатив издержки в судебных процессах c предыдущими держателями лицензии, не заботятся ни о выполнении социальных обязательств, закрепленных в Законе КР «О недрах» (социальный пакет) [7], ни о соблюдении экологических норм, а иногда даже прибегают к обману местных жителей для получения разрешения на проведение работ.
В данном контексте можно выделить два кейса. Первый связан с компанией BOOSTER. По данным сайта Министерства юстиции КР, учредителями этой компании являются компания TOOKEN KOREA и четыре физических лица [8]. Однако на момент митингов местных жителей в 2015 г., ввиду того, что компания затягивала строительство обещанного моста в рамках своего социального пакета, и подозрений среди местного населения в наличии конкуренции между акимом района и главой айыл окмоту за деньги инвесторов [9], среди учредителей компании начались судебные разбирательства по вопросу контрольного пакета акций. Таким образом, жители айыльного аймака, на территории которого расположено месторождение, не только не получили обещанного объекта социальной инфраструктуры, но даже не знали, как взаимосвязаны BOOSTER и TOOKEN KOREA, считая их двумя разными компаниями, первая из которых поддерживалась акимом, а вторая – главой айыл окмоту.
Второй случай связан с компанией «Ориел голд». Представители компании, один из учредителей которой зарегистрирован на Британских Виргинских островах, а информация о втором отсутствует в открытом доступе, совместно с представителями айыл окмоту одного из айыльных аймаков Аксыйского района Джалал-Абадской области ввели в заблуждение местных жителей на сельском собрании: подписание жителями протокола собрания, как оказалось, означало вовсе не факт явки на собрание, как они предполагали, а дачу согласия на осуществление компанией геологоразведочных работ, что впоследствии стало причиной проведения митинга против компании [10].
В целом, в результате аннулирования лицензий, частой смены учредителей, которые бывают зарегистрированными в офшорах, местное население находится в неведении о том, с каким инвестором они взаимодействуют. Выяснение сведений об этих компаниях требует проработки большого массива информации, чего местные жители отдаленных аймаков не имеют возможности сделать. При этом даже в рамках одного и того же источника зачастую представлены противоречивые данные. В этом отношении абсолютное лидерство закрепилось за компаниями, проводившими работы на месторождениях в Таласской области – Андаш и Джеруй. В частности, в 2007 г. 100% акций «Андаш майнинг компани» принадлежало компании из Великобритании; в 2009 г. 80% акций находилось в руках австралийской компании, а 20% – кыргызстанской; в 2010 г. компания из Великобритании снова входит в состав учредителей; в 2011 г. 100% акций были выкуплены компанией из Австралии. Доля в 67% акций в «Талас голд майнинг компани», имевшей лицензию на проведение работ на месторождении Джеруй, сначала принадлежала британской компании, затем – казахстанской, затем – российской.
Как следствие, такая запутанная система купли-продажи акций компаний вкупе с фактами обмана местного населения создает благоприятные условия для различного рода манипуляций и подстрекательств, которые могут быть встроены в канву противостояния внутри политического истеблишмента, что, по сути, подрывает его безопасность.
Меркантильные интересы местных жителей. Суть проблемы состоит в том, что жители населенных пунктов, вблизи которых проводятся работы на месторождениях, выходят на акции протеста, реализуя принцип «самостоятельности местных сообществ» (local empowerment) в его негативной форме: будучи «обученными» неуправляемой гражданской активности «либеральными НПО» и самой политической историей республики с тремя неконституционными сменами власти [11], отказываясь от роли реципиента решений центральной власти, они выходят на митинги, видя в этом эффективный способ отстаивания своих меркантильных интересов.
Условно эти интересы можно разделить на три типа: а) получение компенсаций; б) трудоустройство; в) возможность заниматься кустарной добычей полезных ископаемых. В качестве примера попыток реализовать первый тип интересов местным сообществом примечателен кейс взаимодействия жителей села Терек-Сай и кыргызско-турецкой компании «Эти Бакыр Терексай», работающей в Чаткальском районе Джалал-Абадской области. Жители одной из улиц села, находящейся близко к месторождению, требуют от компании выплаты компенсаций. При этом сельчане а) не называют суммы желаемых компенсаций; б) препятствуют работе оценочной комиссии; в) экологические риски разработки месторождения связывают исключительно с фактом своего проживания вблизи этого месторождения [12].
Вторым примером негативной «самостоятельности местных сообществ» выступает кейс с месторождением Джеруй, работы на котором с 2007 по 2010 гг. вела совместная кыргызско-казахская компания «Джеруйалтын». Согласно взятым обязательствам, компания должна была нанять 70% рабочих из числа жителей айыльного аймака Бекмолдо, где и находится месторождение, остальных – из области. В результате, в мае 2007 г. на митинг против компании вышли жители соседнего аймака им. Омуралиева, недовольные такой системой квотирования рабочих мест под предлогом нарушения компанией экологических норм [13].
Пример достижения третьего типа интересов показателен в случае с китайской компанией «Чжун Дьжи Майнинг компани» (Zhong Ji Mining company), работающей на одном из участков месторождения Солтон-Сары в Нарынской области. В 2011 г. местные жители протестовали против компании в силу того, что инвестор препятствовал кустарной добыче золота. Однако при этом выдвигаемые требования отозвать лицензию у китайской компании и передать ее местной компании или «Кыргызалтыну» сопровождались заявлениями о том, что последний, разрабатывая другие участки Солтон-Сары, не оказывает социальной поддержки местным жителям, тогда как китайская компания выплатила 5 млн сомов из обещанных 7 млн сомов в качестве социального пакета [14]. По сути, цель митинга была не в том, чтобы китайский инвестор прекратил свою деятельность и местные жители получили работу, а в том, чтобы компания (безотносительно к ее учредителям) делала больше социальных отчислений в местный бюджет.
Отсутствие выверенной стратегии коммуникации с населением. Данная проблема состоит в том, что различные государственные органы транслируют различные месседжи по разработке того или иного месторождения. В частности, по кейсу строительства железной дороги Китай – Кыргызстан – Узбекистан в январе 2011 г. в парламенте отдельные депутаты заявляли, что китайской компании «Майлин Ресоурсез» (Mylin Resources) уже выдана лицензия на проведение работ на месторождениях Жетим, Сандык и Терексай в рамках проекта «Ресурсы в обмен на инвестиции», как в случае с золоторудным месторождением Иштамберды, которое передали китайской компании «Фулл голд майнинг компани» в обмен на модернизацию дороги Ош – Сары-Таш – Иркештам. В апреле 2011 г. занимавший на тот момент пост первого вице-премьер-министра О. Бабанов заявил, что этот вопрос только рассматривается. В августе 2011 г. слова тогдашнего министра природных ресурсов З. Эсенаманова в интервью информационному агентству AKIпресс о том, что китайская компания уже ведет изучение месторождений, были опровергнуты являвшимся в тот период премьер-министром республики А. Атамбаевым, который в сентябре 2011 г. после официального визита в Китай объявил о достигнутой, но впоследствии нереализованной, договоренности по строительству дороги. В результате, в Нарыне в апреле и сентябре 2011 г. было проведено два митинга против разработки месторождений, мотивирующим фактором к организации которых для местных жителей выступила непрозрачная схема выдачи лицензий [15]. Следовательно, отсутствие скоординированной информационной политики и информированности об общественных настроениях в отношении инициативы разработки месторождений в рамках проекта «Ресурсы в обмен на инвестиции», непрозрачная система выдачи лицензий на освоение недр создали условия для выражения общественного недовольства.
Таким образом, суть рассмотренных протестов лежит в отсутствии у местного населения доверия к власти и желании сохранить статус-кво своего местного сообщества, а не в стремлении предложить альтернативную стратегию его развития, поскольку разрушение существующего положения может иметь для них негативные последствия в условиях отсутствия гарантий со стороны центральной власти, местных властей и компаний в положительном исходе разработки того или иного месторождения. Люди действуют, исходя из своей системы представлений о своей безопасности.
В свою очередь, данная ситуация обусловлена тем, что государственные институты в системе неформальных правил работают больше на обеспечение безопасности режима, не изучая в должной степени уровень нужд и потребностей населения, проживающего в той или иной местности, где ведется разработка и добыча ископаемых. Однако, в результате, это ведет, наоборот, к возникновению угроз безопасности – с одной стороны, к протестам местных жителей с требованиями прекратить разработку месторождений, а с другой – к реализации своих интересов компаниями, которые, вложив определенные средства как на формальном, так и неформальном уровнях, стремятся возместить убытки, что вкупе и подрывает собственно саму безопасность.
Использованная литература и источники:
[1]. Tilly C. Democracy. New York: Cambridge Univ. Press, 2007.
[2]. Jackson R. Regime Security // Contemporary Security Studies / Ed. Allan Collins. Oxford: Oxford Univ. Press, 2013.
[3]. Лекция в рамках семинара ОБСЕ «Управление и реформирование сектора безопасности» / Академия ОБСЕ в Бишкеке. 29–30 октября 2022 г.
[4]. Seligman A. B., Wasserfall R. R., Montgomery D. W. Living with Difference. How to Build Community in a Divided World. Oakland: Univ. of California Press, 2015.
[5]. В Алае сельчане потребовали вывезти технику с месторождения [Видео] (29.07.2019) // URL: https://www.turmush.kg/ru/news:1559160/?from=ru_turmush&place=search&sth=89b64458f149aec7483c554b749459be
[6]. Акция протеста в Чаткальском районе [Видео] (15.09.2021) // URL: https://www.turmush.kg/ru/news:1730247/?from=ru_turmush&place=search&sth=9d3176262896663a5afac5dbb5015d48
[7]. Закон Кыргызской Республики «О недрах» от 19 мая 2018 г. № 49 // URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111782?ysclid=lbrb9glkdw152774728
[8]. Данные о регистрации юридического лица // Сайт Минюста КР. URL: https://register.minjust.gov.kg/register/Public.seam?publicId=113801
[9]. В Чаткале горнодобывающие компании с 2013 года не могут достроить мост за более 100 тыс. долларов, который соединил бы два села (фото) (21.12.2015) // URL: https://www.turmush.kg/ru/news:1305314/?from=ru_turmush&place=search&sth=c1e53bd58ac890b1a4dfa47dc15c8d07
[10]. Сельчане из Аксы провели акцию протеста: Они против планируемых горнодобывающих работ на местном пастбище [Видео] (17.02.2021) // URL: https://www.turmush.kg/ru/news:1682660/?from=ru_turmush&place=search&sth=fc07e69f22dc97e84fee5d97ce558a96
[11]. Akchurina V. The State as Social Practice: Sources, Resources and Forces in Central Asia (2015) // URL: https://www.semanticscholar.org/paper/The-State-as-Social-Practice%3A-Sources%2C-Resources%2C-Akchurina/407af2b76b7e5cc15d4c0be683f3a9f144a25511
[12]. Акима оставили работать в «санитарной зоне» после акции протеста в Чаткале [Видео] (14.09.2021) // URL: https://www.turmush.kg/ru/news:1729962/?from=ru_turmush&place=search&sth=9d3176262896663a5afac5dbb5015d48
[13]. Митингующие покинули Джеруй, работы на месторождении прекращены (17.05.2007) // URL: https://kg.akipress.org/news:40932/?from=kgnews&place=search&sth=9e41705a1c3458a52e119ad5ac95e899
[14]. Жители села Эмгекчиль Нарынской области протестуют против китайской золотодобывающей компании (29.08.2011) // URL: https://kg.akipress.org/news:410341/?from=kgnews&place=search&sth=ed2344fd9508a5667ea4db30dc00532a; Вся правда о битве на месторождении Солтон-Сары в Нарыне, – «Баракелде» (29.08.2011) // URL: https://www.tazabek.kg/news:225561/
[15]. Участники митинга в Нарыне требуют от ЖК не разрешать разработку месторождений железных руд и алюминия в Нарынской области (29.04.2011) // URL: https://kg.akipress.org/news:363001; В Нарыне прошел митинг против строительства железной дороги Китай – Кыргызстан – Узбекистан, – Нарын.кг (19.09.2011) // URL: https://www.tazabek.kg/news:665830/?from=tazabek&place=search&sth=84080308d0338014ea33812e075875a2
Иллюстрация: turmush.kg
При публикации материалов ИСАП ссылка на источник обязательна
Постоянный адрес статьи: https://isap.center/analytics/108